Grondwet
Grondwet en autonomiestatuut
De mutatie van dictatuur naar monarchie opende een periode van herstructurering van de juridisch-politieke toestand. Er was weer hoop voor de Basken. Op 22 november 1975 hield koning Juan Carlos zijn troonrede voor de Cortes en de Koninklijke Raad, en verklaarde "de koning van alle volkeren" van Spanje te willen zijn. Daarmee liet hij een nieuw geluid horen: velen in Catalonië en Baskenland hoopten dat het gebruik van de terminologie "volkeren" de omfloerste inzet zou betekenen van een echte decentralisering. De nieuwbakken koning moet zelf geschrokken zijn van wat hij verklaard had, want sindsdien nam hij de term "volkeren" in deze context niet meer in de mond en sprak hij alleen nog van "regio's". De optimisten mochten hun prille illusies opdoeken.
Op 15 juni 1977 ging Spanje voor het eerst sinds 1936 terug vrij naar de stembus. De roep naar zelfbestuur, niet alleen door Basken, maar ook door Catalanen en Galiciërs, werd heviger. Dit laatste was een delicate zaak voor Suarez, want de mythe van het ene en ondeelbare koninkrijk was nog springlevend, zowel in het leger en de militante rechterzijde, als in zijn eigen partij, een huis met vele kamers. Eén ding stond vast: als er meer autonomie kwam voor Basken en Catalanen, en dat leek onafwendbaar, dan zou die kaderen in een globale decentralisering die voor alle Spaanse gewesten zou gelden en dan ook nooit veel te betekenen kon hebben. Madrid leidde de dans, maar vooral Baskenland zou Suarez zorgen baren.
Van de 42 gloednieuwe volksvertegenwoordigers en senatoren die in Baskenland verkozen werden, waren er 4 dagen na de verkiezingen 28 samengekomen aan de Casa de Juntas de Gernika, om onder de legendarische eik, symbool voor de Baskische vrijheden, de dure eed te zweren om de autonomie van de 4 provincies te verdedigen, om de legalisatie van alle politieke partijen en algemene amnestie te eisen. Dit was een opmerkelijke gebeurtenis omdat, op dat moment niemand, met uitzondering van rechts, de territoriale eenheid van Hego Euskal Herria (Spaans-Baskenland) in vraag stelde. Voor alle duidelijkheid wil ik nog eens herhalen dat zij de eed af legden om de 4 provincies als één geheel te verdedigen.
Dit concept van Baskische territorialiteit zal, ondanks duur gezworen eden, radicaal veranderen met de komst van het “Pacto Constitucional”, het pact dat gesloten werd rondom de nieuwe grondwet. De PNV die hierbij betrokken was, zal in de praktijk afstand doen van Nafarroa, terwijl zij op theatrale wijze met de lippen het tegendeel probeerden te bewijzen. Tot dan was de interne structuur van alle politieke partijen georganiseerd rondom een directie die de 4 provincies vertegenwoordigde. Na het grondwettelijke proces moesten die partijen zich nu herstructureren en Nafarroa uitstoten (bijvoorbeeld: de socialisten in Euskadi werden PSE, en de socialisten in Navarra werden PSN). De UCD-regering van Adolfo Suárez had het handig gespeeld. Veel beloven en weinig geven. Aan de PNV werd beloofd dat zij de belangrijkste rol binnen de machtsstructuren van Baskenland mochten “spelen”, als zij afstand deden van de territorialiteit en van de soevereiniteit. Er werd hen zelfs toegestaan zich te onthouden bij het referendum. Suárez sloeg daarmee twee vliegen in één klap: het nationalistische front was gebroken en de territoriale eenheid eveneens.
De nieuwe Grondwet 1978 definieerde Spanje als een land van autonome deelstaten, waarbij elke deelstaat de eigen graad van autonomie kon bepalen. Algemeen beschouwd zijn er twee aspecten in de nieuwe grondwet die onze aandacht verdienen: de economische aspecten (dit is niet de opzet van dit artikel), maar bovenal de territoriale aspecten.
De Constitución van 1978 brak met de centralistische traditie en als gevolg hiervan zou iedere regio zich kunnen omvormen in een “Comunidad Autónoma” (*), een autonome gemeenschap, met een eigen regering, een eigen parlement, eigen rechtbanken en een autonomiestatuut dat het model en de bevoegdheden zou definiëren. De Carta Magna of Constitución voorzag in twee mogelijkheden:
De historische nationaliteiten Euskadi, Catalunya en Galiza (Galicia) krijgen prioriteit via een versnelde procedure en met meer bevoegdheden (toepassing van artikel 151).
De andere regio’s moesten zich onderwerpen aan artikel 143. De toekenning van autonome gemeenschap wordt in de tijd gespreid en de overdracht van bevoegdheden zou veel trager verlopen. Een uitzondering hierop was Navarra, als gevolg van de typische forale (gebaseerd op “Fueros”) traditie. Navarra wordt daarom een “Comunidad Foral”, forale gemeenschap, genoemd (op basis van het plaatselijk heersende recht).
Spanje is onderverdeeld in zeventien autonome gemeenschappen of autonome regio's (Spaans: comunidades autónomas). Deze onderverdeling kwam tot stand bij het wijzigen van de Spaanse grondwet in 1978.
Uit schrik voor opduikend separatisme en verdere instabiliteit van het land, werd er gekozen voor verregaande decentralisatie. Elke autonome gemeenschap kreeg zijn eigen regering en parlement met grote wetgevende en uitvoerende macht. In 1995 verkregen ook de twee Spaanse exclaves in Afrika, Ceuta en Melilla, autonomie. De regio's zijn verder onderverdeeld in provincies.
De Baskische situatie was op zijn minst complex te noemen. De nationalisten eisten in 1977 het herstel van de “Fueros”, op basis van de toestand van vóór 1876: een ruime soevereiniteit weliswaar gedeeld met het Spaanse koninkrijk (Ik zou dit willen omschrijven als een confederatie of een statenbond op basis van een gezamenlijk verdrag).
Alles wat er na 1876 nog overbleef aan “Fueros”, waren alleen de “Conciertos Economicos”. Dit veronderstelde een speciale behandeling betreffende belastingen, die de andere regio’s niet hadden. Franco schafte, na de Guerra Civil de “Conciertos” af voor de ‘verradersprovincies’ Bizkaia en Gipuzkoa (die de zijde van de Republikeinen gekozen hadden).
Maar wat gaf de Constitución van 1978 hierop als antwoord?
“De grondwet baseert zich op de onverbrekelijke eenheid van de Spaanse Staat, gemeenschappelijk en onverdeelbaar vaderland van alle Spanjaarden, en erkent en garandeert de autonomie van de nationaliteiten en regio’s die er deel van uitmaken en de solidariteit tussen allen” (Artikel 2).
Los van het feit dat het heel wat voeten in de aarde gehad heeft om de term “nationaliteiten” op te nemen in de grondwet, wordt er niet bij vermeld welke graad van autonomie kan bereikt worden. Er wordt zelfs geen definitie aan de term gegeven. Er worden zelfs, zoals hogerop vermeld, twee snelheden voorzien om tot autonomie te komen.
De grondwet proclameert het respect voor de historische rechten van de forale territoria, maar preciseert niet waaruit die rechten bestaan.
Al deze feiten, samen met het weren van Navarra uit de Baskische Gemeenschap, zijn de oorzaak van het conflict dat nog altijd in volle hevigheid woedt.
De constitutionalist Francisco Rubio Llorente schreef: “... Nuestra Constitución sigue estando abierta, inconclusa, lo cual no es en sí negativo ...”. “... Onze grondwet blijft open (voor herziening vatbaar), onvoltooid, wat op zich niet negatief is... “ De feiten bewijzen jammer genoeg het tegendeel.
De autonomie, voorzien in de grondwet, kreeg in Baskenland concreet gestalte in de Autonomiestatuten, die op 18 december 1979 bij referendum werd goedgekeurd. Het Statuut schonk Baskenland een eigen regering, parlement en Lehendakari, grote bevoegdheid op het vlak van onderwijs, gezondheidszorg, cultuur, economie en infrastructuur. Op economisch vlak kreeg de autonomie een aparte invulling met het zogeheten "Concierto económico" (een economische overeenkomst), een meerjarig pact met de Spaanse overheid dat de verdeling van belastinggelden regelt. Het pact betekent dat de Baskische overheid zelf belastingen int en beheert, maar dat Madrid eigenlijk voor de verdeling instaat. Baskenland beschikt ten slotte ook over een eigen politiekorps, de "Ertzaintza", dat toen zevenduizend agenten telde (intussen meer dan verdrievoudigd).
Bij de uitwerking van de Grondwet werd op geen enkel moment de monarchie in vraag gesteld, een monarchie die een erfenis was uit het Franquisme. De Grondwet werd goedgekeurd door de Cortes op 31 oktober 1978, geratificeerd door de bevolking op 6 december 1978, bekrachtigd door Rey Don Juan Carlos I op 27 december 1978 en gepubliceerd in het “Boletín Oficial del Estado”, op 29 december 1978. De PNV vroeg om de onthouding om de achterban niet te veel voor het hoofd te stoten, Izquierda Abertzale koos resoluut voor de nee-stem. Terwijl in Spanje de ja-stemmen 59% behaalden, was dit in Baskenland amper 31%. Dit aspect werd door velen beschouwd als een evident succes ten gunste van de onafhankelijkheid.
In akkoord met de voorschriften (disposities), “Disposición Transitoria Segunda de la Constitución Española de 1978”, werd het País Vasco beschouwd als “Comunidad Histórica” en kon het aanspraak maken op een autonomie voorzien in het artikel 151 van de Constitutie. Bovendien erkende het statuut de “historische rechten” van het País Vasco. Op die manier verkreeg het País Vasco een hoge graad van autonomie (in schijn althans, omdat met verloop van tijd bepaalde directieven werden uitgehold en teruggeschroefd of kortweg niet werden toegepast). Aangezien de integratie van Nafarroa in het project op een “njet” stuitte, viel dit bij een groot deel van de Baskische politieke partijen niet in goede aarde. Domingo Iturbe Abasolo “Txomin” verklaarde hierover: : “Dit statuut plaatst ons voor een voldongen feit (carta otorgada). Wie zwijgt, stemt toe (Quien calla, otorga). Niet alleen worden onze rechten als volk niet erkend, maar bovendien willen ze ons voor altijd aan Spanje hechten. Als de PNV deze foute benadering niet verlaat en het statuut toch zou goedkeuren, zal Euskal Herria tot het einde der tijden een kolonie zijn van Spanje en Frankrijk.” ETA verweet hun reisgezellen, de PNV, dat zij het voor het eerst in de geschiedenis een pact met de duivel (Spanje) gesloten hadden en de legaliteit van Spaanse staat aanvaard hadden. Daarop werd in de “Asamblea de Parlamentarios Vascos” (assemblee van parlementsleden) besloten dit statuut aan het parlement voor te leggen en pas goed te keuren na een algemene volksraadpleging (referendum).
In tegenstelling tot de houding die de PNV aannam bij het referendum over de Grondwet (onthouding, dus eigenlijk niet voor), was die houding bij het referendum over het “Estatuto de Guernica” minder coherent. De definitieve tekst was in het geheim onderhandeld tussen de PNV en de regering in La Moncloa (Spaanse Wetstraat) op 17 juli 1979. Op 29 december 1978 keurde de Asamblea de Parlamentarios Vascos de tekst goed. Het statuut werd bij referendum met 54% goedgekeurd op 25 oktober 1979. De PNV had dus afstand gedaan van Navarra, dat nu definitief gescheiden was van Euskal Herria. Er werd trouwens in de grondwet ook opgenomen dat autonome gemeenschappen nooit met elkaar kunnen fusioneren. Deze institutionele scheiding zou het Baskisch conflict alleen maar verergeren.
(*) Comunidades Autónomas
Autonome gemeenschappen van Spanje