Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В 2003–2008гг. приняты важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.04 № 314 изменена система федеральных органов исполнительной власти. В том числе образована Федеральная служба по труду и занятости (Роструд), находящаяся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ.
Одна из важнейших функций Роструда – функция по контролю и надзору в сфере труда. С этой целью в субъектах РФ действуют государственные инспекции труда, которые являются территориальными органами Роструда по государственному надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Тулянкин И.В.,
главный специалист – эксперт Управления надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде Роструда
Общие принципы проведения проверок, их цели и задачи

Непременным условием эффективности надзорно-контрольных мероприятий государственных инспекций труда (ГИТ) в субъектах РФ является систематическое изучение и анализ состояния законности в трудовых отношениях для всех работодателей.

Обратите внимание!Государственные инспекции труда являются территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости (Роструда)

Материалами для анализа, как правило, служат сообщения органов прокуратуры, отраслевых комитетов профсоюзов, средств массовой информации о нарушениях трудового законодательства, данные государственной статистики, но главным образом, конечно, результаты проведенных государственными инспекциями труда проверок.

Такой анализ позволяет ГИТ выявлять наиболее типичные недостатки и нарушения законов о труде, целенаправленно планировать работу, правильно выбирать объекты проверок, оперативно принимать меры по устранению и предупреждению нарушений трудовых прав работников.

Сбор необходимых сведений, их обобщение и анализ возлагается, как правило, на соответствующий сводно-аналитический отдел ГИТ в субъекте РФ.

В связи с этим в Федеральной службе по труду и занятости, а также в ее территориальных органах – государственных инспекциях труда в субъектах РФ разрабатываются инструкции по порядку проведения проверок, а также бланки таблиц для заполнения соответствующими цифровыми показателями и последующего обобщения и анализа, в т. ч. и с использованием компьютерных программ.

Обратите внимание!При наличии состава административного правонарушения к нарушителям применяются меры ответственности с целью предупредить совершение ими и другими работодателями (должностными лицами) новых правонарушений

Проверка является одной из основных и эффективных форм осуществления надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде. Основные задачи проверок: установление нарушений трудовых прав работников (нарушений трудового законодательства), изучение причин и условий этих нарушений, принятие мер по их устранению с целью предупреждения повторения, восстановление нарушенных трудовых прав работников.

Анализ цифровых результатов всех видов проверок, проведенных каждым государственным инспектором труда за определенный период времени, показывает, какие нормы трудового законодательства нарушаются работодателями чаще и в каких отраслях, на предприятиях с какой формой собственности, с какими условиями труда работников, в отношении какой категории и др.

После обобщения указанных показателей должностное лицо ГИТ на основании материалов проверки изучает причины и условия, которые способствовали возникновению нарушений норм трудового законодательства.

Из представленных государственными инспекторами труда материалов проверок выбираются, систематизируются и обобщаются данные:
по какой причине работодатель (должностное лицо) не исполняет требования трудового законодательства;
по какой причине и как работодатель (должностное лицо) и работник стараются урегулировать отдельные вопросы трудовых отношений в обход действующих норм ТК РФ;
что способствует несоблюдению норм трудового законодательства;
какие изменения необходимо внести в законодательство, чтобы работодатель был заинтересован в соблюдении закрепленных в нем трудовых прав работников.

Установление и изучение должностным лицом ГИТ причин и условий выявленных нарушений трудовых прав работников осуществляется также с целью установления отягчающих или смягчающих вину обстоятельств, имеющих значение при рассмотрении вопроса о привлечении работодателя к административной ответственности, что в конечном итоге влияет на тяжесть ответственности.

Анализ причин и условий, способствовавших нарушению отдельных норм трудового законодательства, а также наиболее часто совершаемых нарушений применяется в правоприменительной практике и для дальнейшего совершенствования трудового законодательства.
Виды проверок

По методу проведения проверка может быть комплексной или целевой. Комплексная и целевая проверка, в свою очередь, могут быть как плановыми, так и внеплановыми.

 
Согласно ст. 7 Федерального закона от 08.08.01 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее – Закон от 08.08.01 № 134-ФЗ) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя орган государственного контроля (надзора) может проводить плановое мероприятие по контролю не более чем один раз в два года. В отношении субъекта малого предпринимательства оно может быть проведено не ранее чем через три года с момента государственной регистрации. Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать одного месяца. В исключительных случаях срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.

В соответствии со ст. 8 Закона от 08.08.01 № 134-ФЗ при проведении мероприятий по контролю должностные лица государственной инспекции труда не вправе осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении проверки должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей, изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки, превышать установленные сроки мероприятий по контролю.

Обратите внимание!Обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в государственную инспекцию труда, не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю

Проверки, осуществляемые с целью контроля за исполнением предписаний об устранении выявленных в ходе плановой проверки нарушений, проводятся внепланово.

Кроме того, государственные инспекции труда в субъектах РФ проводят внеплановые мероприятия по контролю в случаях обращения к ним граждан по поводу нарушения их трудовых прав, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков нарушений трудового законодательства.

Обращение работника в ГИТ о нарушении его трудовых прав, как правило, требует изучения и проверки на месте. В связи с этим должностное лицо ГИТ на основании п. 5 ст. 7 Закона от 08.08.01 № 134-ФЗ намечает проведение внеплановой проверки работодателя, указанного в обращении работника.

При инспекционной проверке должностное лицо ГИТ может уведомить о своем присутствии работодателя или его представителя, если только не считает, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля (ч. 3 ст. 360 ТК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 357 ТК РФ должностное лицо государственной инспекции труда в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, имеет право в любое время суток при наличии удостоверения посещать в целях инспектирования организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей – физических лиц.

Комплексная проверка проводится по всем или по большинству разделов трудового законодательства с целью установления общего состояния соблюдения законности трудовых отношений у проверяемого работодателя.

Целевая проверка осуществляется для более глубокого изучения и анализа соблюдения отдельного раздела законодательства о труде (например: трудовой договор, рабочее время, время отдыха).

В ходе плановой целевой проверки соблюдения трудового законодательства должностное лицо ГИТ (государственный инспектор труда) в субъекте РФ изучает соответствующие документы работодателя, где могут быть отражены допускаемые нарушения трудового законодательства. При этом государственные инспекторы труда руководствуются требованиями трудового законодательства, регулирующими трудовые отношения между работником и работодателем, а также Конвенциями Международной организации труда (МОТ), ратифицированными Россией. К ним можно отнести Конвенцию МОТ № 95 об охране заработной платы (ратифицирована 04.05.61), Конвенцию МОТ № 52 о ежегодных оплачиваемых отпусках (ратифицирована 10.08.56) , Конвенцию МОТ № 111 о дискриминации в области труда и занятий (ратифицирована 04.05.61) и др.
Порядок проведения проверок

В соответствии со ст. 359 ТК РФ государственные инспекторы труда при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону.

Согласно требованиям Закона от 08.08.01 № 134-ФЗ руководитель государственной инспекции труда издает приказ (распоряжение) о проведении проверки соблюдения трудового законодательства.
Кстати сказать
За 12 месяцев 2007 г. в сравнении с работой 2006 г. государственные инспекторы труда провели в субъектах РФ соответственно 73 143 и 70 626 комплексных проверок, т. е. в 2007 г. проведено на 2517 проверок больше, чем в 2006 г. В 2007 г. состоялось 66 752 тематические и 98 168 целевых проверок, что на 2693 проверки больше, чем в 2006 г.

В связи с увеличением числа обращений граждан о нарушении работодателями их трудовых прав, в 2007 г. наибольшее количество тематических и целевых проверок государственные инспекторы труда провели по вопросам трудового договора – 30 510 проверок, оплаты и нормирования труда – 49 780 проверок, обучения и инструктирования работников по охране труда – 22 943 проверки, рабочего времени и времени отдыха – 12 019 проверок.

Из общего показателя выявленных в ходе проверок в 2007 г. всех видов нарушений трудового законодательства – 1855 957 – наибольшее число нарушений допускается работодателями (что было выявлено) по вопросам обучения и инструктирования работников по охране труда – 307 906, трудового договора – 166 314, оплаты и нормирования труда – 139 551. При этом в 2007 г. работодателям выдано 202 468 предписаний об устранении нарушений трудового законодательства и восстановлении нарушенных трудовых прав работников. Административные штрафы наложены на 101 656 должностных лиц организаций всех организационно-правовых форм и форм собственности.

В приказе в обязательном порядке должны быть указаны:
номер и дата приказа (распоряжения);
наименование государственной инспекции труда;
фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение указанной проверки;
наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю;
цели, задачи и предмет проводимой проверки;
правовые основания осуществления проверки, в т. ч. нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке;
дата начала и окончания проверки.

В случае необходимости или по письменной просьбе заявителя о сохранении в тайне автора обращения государственные инспекторы труда в ходе проверки обязаны соблюдать конфиденциальность сведений о заявителе.

 
Проверка может проводиться только тем должностным лицом, которое указано в приказе (распоряжении) о проведении проверки.

Указанный приказ (распоряжение, или его заверенная копия) должен быть предъявлен лицом, осуществляющим проверку, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением.

В период проведения проверки или по предварительному письменному запросу в адрес работодателя государственные инспекторы труда вправе запрашивать и безвозмездно получать от работодателя или его представителя необходимую информацию, копии запрашиваемых документов, объяснения, необходимые для их работы. При этом проверяющее лицо вправе требовать для изучения копии только тех документов, которые относятся к предмету проверки.
Оформление результатов

По результатам проведенной проверки должностное лицо ГИТ составляет акт установленной формы в двух экземплярах.

В акте указываются:
дата, время и место составления акта, наименование ГИТ;
дата и номер распоряжения, на основании которого проведено мероприятие по контролю, фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего мероприятие;
наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, фамилия, имя, отчество, должность представителя юридического лица или представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю;
дата, время и место проведения мероприятия;
сведения о результатах мероприятия по контролю, в т. ч. о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которые возлагается ответственность за совершение этих нарушений;
сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю, их подписи или отказ от подписи;
подпись должностного лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю.

Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле государственной инспекции труда.

В случае обнаружения нарушения трудового законодательства немедленно составляется протокол об административном правонарушении (ст. 28.5 КоАП РФ), а работодателю предъявляется обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений (ст. 357 ТК РФ). В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, протокол об административном правонарушении может составляться в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Обратите внимание!К административной ответственности за нарушения трудового законодательства, выявленные в ходе проверок ГИТ, могут быть привлечены как юридические лица, индивидуальные предприниматели, так и должностные лица

В протоколе об административном правонарушении указываются (ст. 28.2 КоАП РФ):
дата и место его составления;
должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;
фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших (если имеются свидетели и потерпевшие);
место и время совершения и событие административного правонарушения;
статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;
объяснение руководителя или иного должностного лица работодателя, совершивших правонарушение (законного представителя), в отношении которых возбуждено дело;
иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При составлении протокола об административном правонарушении руководителю или иному должностному лицу работодателя, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе.

Руководителю или иному должностному лицу работодателя, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Для привлечения работодателя к административной ответственности должностное лицо государственной инспекции труда согласно статье 26.1 КоАП РФ должно документально установить: существует ли событие административного правонарушения, есть ли лицо, его совершившее, виновность этого лица, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Обратите внимание!Подписание протокола работодателем не означает его согласия с содержанием протокола

Протокол об административном правонарушении и предписание должны быть подписаны должностным лицом ГИТ, осуществляющим проверку, и немедленно вручены работодателю под роспись. Между тем подписание протокола работодателем не означает его согласия с содержанием протокола.

В предписании об устранении нарушений трудового законодательства проверяющее должностное лицо ГИТ перечисляет требования об устранении нарушений трудового законодательства, отмеченных в акте проверки, протоколе, и указывает срок их устранения. К указанному в предписании сроку работодатель обязан предоставить письменную информацию по каждому пункту предписания об устранении нарушений или о принятых мерах по их устранению. Эта информация может быть в виде соответствующего письма с приложением копии приказа, копии локальных актов с внесенными изменениями и дополнениями, подтверждающих устранение нарушений, а также платежные поручения, ведомости оплаты труда и т. д.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по контролю (см. Образцовую коллекцию отдела кадров № VI/1).

В журнале учета мероприятий по контролю должностное лицо органа государственного контроля (надзора) производит запись о проведенном мероприятии по контролю, которая содержит сведения: о наименовании органа государственного контроля (надзора), дате, времени проведения мероприятия по контролю, правовых основаниях, целях, задачах и предмете мероприятия, выявленных нарушениях, составленных протоколах об административных правонарушениях и о выданных предписаниях, а также указываются фамилия, имя, отчество, должность лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю, и его (их) подпись.

Обратите внимание!Журнал учета мероприятий по контролю должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица или индивидуального предпринимателя

При отсутствии журнала учета мероприятий по контролю в акте, составляемом по результатам проведенного мероприятия, делается соответствующая запись.

Составление протокола об административном правонарушении свидетельствует о наличии такого правонарушения. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление:
1) о назначении административного наказания;
2) о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Обратите внимание!Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении может быть вынесено, например, в случае передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания, в случае если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.

Кроме того, по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено определение о передаче дела судье, уполномоченному назначать административное наказание в виде дисквалификации.

Согласно ст. 29.6 КоАП РФ дела об административном правонарушении рассматриваются не позднее, чем в 15-дневный срок со дня составления должностным лицом ГИТ протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

Как правило, соответствующее дело об административном правонарушении рассматривает должностное лицо государственной инспекции труда, проводившее проверку, хотя закон не запрещает рассмотреть его другому должностному лицу ГИТ.
Кстати сказатьДокументы, наличие которых у работодателя обязательно и которые имеет право потребовать инспектор при проведении проверки

Учредительные документы и документы, определяющие специфику деятельности работодателя

Устав. Учредительный договор. Лицензии, специальные разрешения.

Локальные нормативные акты, наличие которых у работодателя обязательно независимо от специфики деятельности

Штатное расписание. Правила внутреннего трудового распорядка. График отпусков.

Документы, устанавливающие систему оплаты труда. Документы, устанавливающие порядок обработки персональных данных.

Локальные нормативные акты, наличие которых у работодателя обязательно с учетом специфики его деятельности

Графики сменности. Документы, устанавливающие порядок проведения аттестации. Перечень должностей с ненормированным рабочим днем. Документы, устанавливающие разделение рабочего дня на части. Документы, устанавливающие размер и порядок выплаты дополнительного вознаграждения за нерабочие праздничные дни.

Документы, устанавливающие нормы труда. Документы, устанавливающие порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками. Документы, устанавливающие условия и порядок проведения профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников, обучения их вторым профессиям.

Договорные документы

Коллективный договор. Трудовые договоры. Соглашения сторон. Дополнительные соглашения к трудовым договорам.

Ученические договоры. Договоры о полной индивидуальной материальной ответственности. Договоры о полной коллективной (бригадной) материальной ответственности.
Распорядительные документы

Приказы по основной деятельности (об утверждении штатного расписания, о сокращении численности или штата работников организации, о работе в выходные дни и др.). Приказы по личному составу (о приеме на работу, о переводе на другую работу, о предоставлении отпуска, об увольнении, о командировании работника, о поощрении, об отстранении от работы, об изменении фамилии и др.).

Информационно-справочные документы

Заявления работников. Служебные записки. Протоколы. Акты. Документы, предъявляемые работником в процессе трудовой деятельности (медицинские заключения, решения суда и др.).

Первичные учетные документы по учету кадров, рабочего времени и оплаты труда

Личные карточки работников. Табели учета рабочего времени. Записки-расчеты при предоставлении отпусков.

Записки-расчеты при увольнении.

Документы, предъявляемые гражданами при приеме на работу

Трудовые книжки.

Регистрационные (учетные) формы

Документы, подтверждающие ознакомление работников с локальными нормативными актами работодателя (и вносимыми в них изменениями). Книга учета движения трудовых книжек и вкладышей в них. Приходно-расходная книга по учету бланков трудовых книжек и вкладышей в них. Книги регистрации приказов по личному составу, трудовых договоров, личных карточек работников и др.

Список ГИТ с адресами и телефонными номерами
НА № 6‘2008
 

При несогласии работодателя с результатами проверки (выданным предписанием, вынесенным постановлением об административном правонарушении) или полученным ответом работник или работодатель в соответствии со ст. 361 ТК РФ может обжаловать действия государственного инспектора труда соответствующему руководителю по подчиненности, т. е. руководителю ГИТ в субъекте РФ, и (или) в суд. При несогласии с действиями (решением) руководителя ГИТ в субъекте РФ решения могут быть обжалованы главному государственному инспектору труда РФ и (или) в суд. Решения главного государственного инспектора труда РФ могут быть обжалованы в суд.

Согласно ст. 30.3 КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение 10 суток со дня вручения или получения копии.

При рассмотрении обращения работника на любой стадии может возникнуть необходимость проведения дополнительной проверки работодателя с целью уточнения вновь выявленных обстоятельств. В связи с тем, что Закон от 08.08.01 № 134-ФЗ обязывает проводить мероприятия по контролю на основании приказа (распоряжения), представляется, что должностное лицо ГИТ и в указанном случае также должно предъявить работодателю приказ о проведении дополнительной проверки.