פרק א' בספר ילדים רחוקים "מדיניות שחלף זמנה"

פרק א' – מבוא - מדיניות שחלף זמנה

מדיניות הרחקת ילדים ממשפחתם; ממדי הבעיה; הפגמים והכשלים בהרחקת ילדים מביתם; תכליתו של ספר זה.

מדיניות הרחקת ילדים ממשפחתם

מבין כל המדינות הנאורות בעולם, מדינת ישראל היא היחידה כיום, הדוגלת בהשמה חוץ-ביתית שיטתית של ילדים. השמת ילדים בפנימיות במספרים כה גדולים אינו מתיישב עם נורמות נאורות לגידול וחינוך ילדים. גם ההשקעה הציבורית העצומה בפנימיות אינה עומדת בתבחיני העלות מול תועלת. המדיניות הקלוקלת פוגעת פגיעה קשה באיכות חייהם של מאות אלפי אזרחים החיים בתוכנו – ילדים הנמצאים כיום או שהיו בעבר במוסדות ובני משפחותיהם.

מדיניות שחלף זמנה

מדינת ישראל היא מדינה מתקדמת, העומדת בחזית הקדמה והפיתוח בתחומים רבים. מערכותיה השונות של המדינה זוכות להוקרה בבית ובעולם בזכות יכולותיהן שאינן שנויות במחלוקת. ישראל התקדמה כברת דרך עצומה מאז ההתחלות הצנועות של האבות המייסדים בקום המדינה.

מערכת הביטחון כבר אינה עושה שימוש ברובי סטן עתיקים ובמרגמות מאולתרות; לרשותה עומדים לוויינים, טילים ואמצעי לחימה אחרים מן המתקדמים ביותר. במערכת הבריאות כבר אין למצוא מזרקי זכוכית רב-פעמיים כבימים עברו; בבתי החולים נעשה שימוש באמצעים ובהליכים המתקדמים ביותר, ובכל שנה נוספים לסל הבריאות תרופות ואמצעים רפואיים מן החדשים ביותר בשווי מאות-מיליוני שקלים. אין גם לתאר את מערכת הבריאות בימינו ללא חוק זכויות החולה. התעשייה הישראלית הפסיקה להשתמש במיכון עתיק ולרשותה מיטב הציוד והטכנולוגיה. החסמים הבירוקרטיים שהפריעו לפריחתה הוסרו, והיא עומדת בחזית הפיתוח העולמי; מגזר ההייטק נחשב לשווה באיכותו למובילה העולמית, ארה"ב. כך ברוב תחומי חיינו.

אבל מערכת הרווחה מטפלת בילדים בסיכון ובבני משפחותיהם בכלים עתיקים. חוקי הנוער מבוססים על חקיקה מנדטורית. חוק הנוער (טיפול והשגחה), המסדיר הרחקת ילדים ממשפחתם, חוקק בשנת 1960. הנורמות והתפיסות החברתיות המדריכות הליכי הרחקה שייכות לעידן שחלף זמנו. בראשן עומד רעיון שמקורו ב"עליית הנוער" מן השנים שלפני קום המדינה, שלפיו מותר וטוב לשלוח ילדים להתחנך מחוץ לביתם. על-כן החוק הישראלי מאפשר הרחקת ילדים ממשפחתם. אולם האפשרות שהמדינה תעז, ולו למטרות נעלות, לעקור ילד ממשפחתו – חלף זמנה. עלינו למנוע יישום אפשרות זו בעודה באיבה, ולטרוק את הצוהר הנורמטיבי והחוקי שדרכו נכנסת עוולת הרחקת הילדים לבתינו ולמשפחותינו.

כמו בכל המדינות הנאורות, גם בישראל חייב לבוא שינוי תפיסתי ורעיוני בטיפול בהרחקת ילדים. לא עוד הרחקה המונית לפנימיות, אלא טיפול מקיף ועמוק בילדים ובמצוקותיהם בבית ובקהילה. זוהי דעת כל המומחים והעוסקים במקצוע העבודה הסוציאלית. אולם דעת הציבור הרדומה ובית-המחוקקים עדיין לא התעוררו להניע ולבצע שינוי נחוץ ודחוף זה.

לכל גוף חי, כמו גם לכל מערכת אנושית, מחזור חיים משלו – שמבנהו התחלה, קיום והתפוררות. מערכת הטיפול הנוכחית בהרחקת ילדים הנה עתיקה. כפי שיראה ספר זה, היא נמצאת בערוב-ימיה. יש לקוות כי העושים במלאכה יידעו ליצור מערכת חדשה יעילה וצודקת, שתשקף את אהבתנו לילדינו.

כשלי המערכת

ספר זה מציג נושא שהציבור בישראל ממעט להיחשף לו. הספר מבקר את המדיניות הציבורית להרחקת ילדים ממשפחותיהם. מתברר, כי מדיניות זו מתבססת על תפיסות מיושנות ופגומות בעליל. הליכי הרחקת ילדים מביתם סובלים מרשימה ארוכה של כשלים רב-מערכתיים. יש הרואים כשלים אלה בחומרה כה גדולה, עד שהם מכנים את טיפול המדינה בהרחקת ילדים ממשפחתם "התעללות מוסדית". מתגלה, כי ילדים המושמים מחוץ למשפחה סובלים מתנאי חיים קשים במוסדות. מניתוח נתונים השוואתי עולה, כי בנושאים אלה מדינת ישראל הנה המדינה הנחשלת ביותר מכל המדינות המתוקנות.

משרד הרווחה על גלגוליו השונים הוא האחראי העיקרי לכשלים הרבים המתוארים בספר. התנהלותו הקלוקלת של המשרד נמשכת זה עשרות שנים, שבמהלכן הורחקו ממשפחתם עשרות-אלפי ילדים. מדיניותו הכושלת של משרד הרווחה, וכן החקיקה המיושנת – ויש לומר, הבלתי נאורה – בתחום, הם שני נושאיו העיקריים של ספר זה.

הספר ממחיש כי מדיניותן של רשויות המדינה בכל שלבי הטיפול בילדים המורחקים ממשפחתם – ילדים רחוקים מאהבה משפחתית ומתשומת לב ציבורית – כושלת לחלוטין. אולם עבודתנו לא נעצרת בכך: הספר כולל גם הצעות מעשיות מפורטות בתחומי המנהל והחקיקה, שיישומן יחולל שינויים חשובים בכל שלבי הטיפול באותם ילדים רחוקים ויביא לתיקון המצב.

ממדי הבעיה

במדינת ישראל אין שום גוף היודע בוודאות את מספרם של כלל הילדים החיים מחוץ למשפחתם. אומדנם מגיע לכשבעים וחמישה אלף ילדים. מרביתם של ילדים אלה חיים במסגרות פנימייתיות. ילדים אלה מהווים קרוב ל-5% מכלל הילדים היהודים בארץ. זהו שיעור עצום, המוערך כגבוה פי עשרה ויותר מן המספר היחסי המקביל במדינות מערביות אחרות. קשה לאתר את כל הסעיפים התקציביים שמהם מוקדשים כספים לצורך זה. אולם ההשקעה הציבורית הישירה בהחזקתם של אותם ילדים במוסדות מגיעה לפחות לכארבעה מיליארדי ש"ח מדי שנה!

אוכלוסיית הפנימיות בארץ היא רבגונית, והמחסור בנתונים אמינים מקשה על הבנתה ותיאורה. מבחינה מעמדית, אוכלוסיית רוב הפנימיות היא הומוגנית וחלשה. בארץ פועלות בסך הכל כ-450 פנימיות, המפוצלות בין בעלויות רבות, חלקן פרטיות. רוב הפנימיות נוסדו בשנים שלפני קום המדינה או מייד לאחר מכן. השהייה בהן כלל אינה מתיישבת עם הנורמות המקובלות לגידול וחינוך ילדים בשנות האלפיים. להיפך: טובת הילד דורשת את גידולו בסביבה ביתית אוהבת וחמה.

מזה שנות דור ישראל מובילה בעולם בשיעור הילדים שהורחקו ממשפחתם ביוזמת משרד הרווחה. תנאי חייהם במוסדות הנם קשים. על-פי אומדן, בכל שנה מורחקים ממשפחתם ביוזמת משרד הרווחה כ-5,000 ילדים. רוב מוחלט של ילדים אלה מושם בפנימיות, אף כי אין עוררין כי זהו הפתרון החוץ-ביתי הפחות רצוי עבורם. מיעוטם של הילדים מושם במשפחות אומנה ובאימוץ. ועדות ציבוריות כבר המליצו לעגן בחוק או בנוהל מדרג חדש, שלפיו פתרונות השמה יחלו בקרב המשפחה המורחבת של הילד או באומנה, ופנימיות יהיו מפלט אחרון.

ייתכן שיש צורך להרחיק מספר מצומצם של ילדים מביתם בכל שנה, אולם מקומם במשפחה המורחבת או באומנה. רעיון העיוועים שלפיו מותר להרחיק ילדים לפנימיות – אלפי ילדים בכל שנה – אחת דינו: להיעלם מן הציבוריות הישראלית.

השמת הילדים בפנימיות מבוצעת על-ידי משרד החינוך או משרד הרווחה, בתיאום חלקי בין המשרדים. בחלק גדול מן הפנימיות שוהה ציבור ילדים מעורב, שחלקם הופנו על-ידי המשרד האחד וחלקם על-ידי האחר. יחד עם זאת, ההבחנה בין שתי האוכלוסיות היא מלאכותית; הילדים מושמים בפנימיות על-ידי משרדי החינוך והרווחה מסיבות דומות. תיקצוב החזקתם של ילדים בפנימיות על-ידי משרדי ממשלה שונים, באמצעות סעיפי תקציב נפרדים, מערפל את תמונת המצב ומונע אפשרות לבסס מידע מלא על מספרם של ילדים בסיכון המושמים מחוץ לבית.

הטיפול הלקוי בהשמת ילדים מחוץ למשפחתם ניכר כבר בשלב הדיווח על ילדים נפגעי עבירה. על-פי התיקון לחוק העונשין (חובת דיווח), מאז 1989 חלה על כל אזרח בישראל החובה לדווח לרשויות המדינה על כל סוג של חשד לפגיעה בקטינים או הזנחתם בידי האחראים להם. בעקבות שינוי חקיקתי זה, גדלו הדיווחים על חשדות לפגיעה בקטינים משנת 1989 ועד לתקופה הנוכחית ב-1,000% בקירוב. דיווחים אלה מטופלים בעיקר על-ידי פקידי הסעד לחוק הנוער. אין כל פלא, כי ריבוי הדיווחים עקב חקיקה ייחודית – ובעייתית – זו, גורם לשטחיות ושרירותיות בטיפול בדיווחים המתקבלים, לעומס על המערכות להגנת הילד בארץ עד כדי שיתוקן ולסרבול הטיפול. מערכות הרווחה כושלות בהפרדת המוץ מן התבן ואינן מסוגלות להתמקד במקרים החמורים, שאכן דורשים התערבות. חובת הדיווח הכללית אף הגבירה ביתר שאת את מעורבותן היזומה של רשויות המדינה באוטונומיה המשפחתית ומציבה את מדינת ישראל כמובילה – או שמא יש לומר הנחשלת – מבין מדינות המערב בתחום רגיש זה.

הפגמים והכשלים בהרחקת ילדים מביתם

הפגמים והכשלים בהליכי הרחקת ילדים מביתם על-ידי מערכת הרווחה רבים מספור, ונזקם בלתי ניתן למדידה. לאורך שנים, הגוף המופקד על הרחקת ילדים ממשפחתם מכונה ועדת החלטה. ועדות אלה הומצאו על-ידי משרד הרווחה לפני עשרות שנים ופועלות ללא כל מעמד בחוק. כנסת ישראל לא הסדירה את הנושא מעולם, ואלפי ילדים מורחקים ממשפחתם בכל שנה מכוח החלטות שרירותיות. בית-המשפט לנוער מאשר מעשה שגרה לאחר מעשה את הכרעות ועדות ההחלטה.

למתכונת פעולתן של ועדות ההחלטה אין אח ורע בשום מדינה אחרת בעולם. רובם המוחלט של הילדים שמורחקים ממשפחתם על-פי החלטות ועדות ההחלטה לא נשאלים כלל לדעתם בנושא, אף-על-פי שמדובר בהחלטה הגורלית ביותר לחייהם. מתברר, כי רבים מן הילדים הללו אינם מוגדרים אפילו כילדים בסיכון גבוה. הכשלים המשפטיים והמנהליים הרבים הנשנים בפעילות ועדות ההחלטה נדונים בפירוט ובהרחבה בספר זה. ניתוח הליקויים מגלה, כי בוועדות ההחלטה מתקבלות החלטות גורליות באופן שרירותי מעיקרו.

המדינה הסמיכה פקידי סעד לחוק הנוער לטפל בהרחקת ילדים ממשפחתם. לפקידי סעד אלה ניתנו סמכויות מרחיקות לכת, כמעט בלתי מוגבלות. בה בעת, אין כל חוק מסגרת הקובע את הכישורים הנדרשים מפקידים אלה או את דרכי מינויים לתפקיד רגיש ורב-אחריות זה.

פקידי הסעד הם עובדים סוציאליים שהכשרתם מתמקדת במישור הטיפולי; אולם בהשמת ילדים מחוץ למשפחה עיקר פועלם חל במישור משפטי. בין היתר ניתנו לפקידי הסעד סמכויות משפטיות להוציא צווי חירום להרחקה מיידית של ילדים ממשפחתם על-פי שיקול דעת בלעדי. קורה שילד מורחק בכוח, בליווי שוטרים, תוך הטלת איפול מלא על הליך ההרחקה מצד רשויות המדינה. הליך ההרחקה בצווי חירום מאושר כמעט ללא כל יוצא מן הכלל, בדיעבד, על-ידי ועדות החלטה. מכאן, שהוא חף מביקורת, פיקוח ובקרה יעילים. הרחקת ילדים בדרך קשה זו משאירה חותם בנפשותיהם של הילד ובני משפחתו.

העילה הנפוצה העולה בפי פקידי הסעד להרחקת ילד ממשפחתו היא, כי ההורים מתעללים בילד. אבל מתברר שרובם המוחלט של "ההורים המתעללים" אינם עומדים לדין, קל וחומר אינם מורשעים, בגין ביצוע התעללות כלשהי.

באורח קבע, משרד הרווחה נוהג לחפות על ההליך ולמנוע בכל מחיר את חשיפת הכשלים המתרחשים תוך הרחקת ילדים ממשפחתם. למרבה האירוניה, עד היום אין ולו תלונה אחת שהוגשה למשרד הרווחה כנגד פקידי הסעד לחוק הנוער או ועדות ההחלטה – ונמצאה מוצדקת. עובדה זו ממחישה את עומק חוסר האונים של משפחות הילדים במאבקן מול ההתנהלות הכוחנית והנוקשה של מערך הרווחה.

יש לדעת שמקצוע העבודה הסוציאלית הוא מקצוע נשי ברובו, כמקצועות חינוכיים וטיפוליים אחרים דוגמת הוראה וסיעוד. השכר הנמוך יחסית המשולם לעובדי הרווחה במערכת הציבורית מבטא בין היתר את המעמד הנמוך שממנו סובלים עיסוקים אלה בחברתנו. כולנו נצא נשכרים משינוי חברתי עמוק, שיעלה את קרנם של מקצועות אלה, יגרום לשינוי סולמות השכר ויביא גם למשיכתם של גברים, המתפקדים עדיין לעתים קרובות כמפרנסים ראשונים, לשירות המקצועי ולעיסוק במקצועות הטיפוליים – בשיעור שישקף את חלקם באוכלוסייה.

נאמר עוד על עובדי מערכת הרווחה כי למעט בודדים, הם באים למקצועם מתוך תחושת שליחות ונושאים שאיפה לתיקון עולם. אולם המבנה והנהלים של השיטה הנוכחית להרחקת ילדים ממשפחתם מעודדים דווקא את הנטיות הכוחניות – שתלטנות, אדנות והצדקה עצמית מערכתית.

רוב הילדים המורחקים ממשפחתם מגיעים ממשפחות עניות. פקידי הסעד ומשרד הרווחה שבים וטוענים כי אין ברירה אלא להרחיק ילד ממשפחתו עקב מחסור בשירותים קהילתיים. מספר עצום של ילדים מושם כך מחוץ למשפחה עקב מחדל של מערך הרווחה, המשמש באורח מקומם כעילה להרחקה. מדיניות מעוותת זו נמשכת כבר עשרות שנים ומתנהלת למרות מדיניות הממשלה, הקובעת כי משרד הרווחה הוא הגוף האחראי על פיתוח שירותים קהילתיים מספקים. אי-יעילותה של המדינה בטיפול באוכלוסיית הילדים המדוברת בולטת שבעתיים נוכח העובדה, כי ישראל מובילה את המדינות המפותחות בהקצאת משאבים ציבוריים ביחס לתל"ג עבור ילדים המורחקים למוסדות. ראוי להפנות מייד את כספי הציבור לסיוע לילדים דווקא בקהילה, מקומם הטבעי והטוב ביותר על-פי כל מדד.

אולם בעת כתיבת שורות אלו תומך משרד הרווחה בהצעת חוק המעודדת השמת ילדים מחוץ למשפחה. על-פי הצעה חוק זו, שעברה בכנסת בקריאה ראשונה בחודש דצמבר 2005, המדינה תהא חייבת לספק את המשאבים הנחוצים לכל ילד שהרשויות המופקדות, דוגמת ועדות ההחלטה, תקבענה את הרחקתו ממשפחתו.

במקום לפתח שירותים קהילתיים, יזם משרד הרווחה החל משנת 1993 את הקמתם של תשעה מרכזי חירום, הפועלים כמוסדות נעולים לצורך אבחון וקבלת הכרעות משפטיות. הכשלים הרבים המלווים את פעילות מרכזי החרום מפורטים בהרחבה בספר. בפועל, מרכזי החרום הם במקרים רבים מוקד ל"התעללות מוסדית" בילדים השוהים בהם ובהוריהם.

רוב הילדים המורחקים מועברים לפנימיות. תנאי החיים ברוב הפנימיות בארץ קשים ביותר. התפקוד הלקוי של פנימיות, ובעיקר אלו שבאחריות משרד הרווחה, מתבטא בהתנהגות החוסים בהן ומתגלה בצורות שונות, כמו: תקיפות והפקרות מינית, הישגים לימודיים נמוכים מאוד, בריחות, אלימות קשה, שימוש באלכוהול וסמים, גניבות, מחשבות אובדניות ואובדנות. על-פי בדיקות שבוצעו בפנימיות שבאחריות משרד הרווחה, חלה החמרה עקבית בתפקוד הילדים על-פי כל המדדים ולאורך כל השנים האחרונות. זכויותיהם של ילדי המוסדות אינן מעוגנות בחקיקה. הכשלים בטיפול באותם ילדים הם מגוונים וכוללים, בין היתר, הפרדת אחים ונדידת אחים בין מוסדות השמה, אי-טיפוח קשר עם ההורים המולידים, מחסור בטיפולים פסיכולוגיים, העדר פיקוח, שימוש בענישה גופנית, העדר ערוצי תלונה אפקטיביים, העדר מעקב ותיעוד, תחלופה גבוהה של מדריכים והעדר דרישות פורמאליות לתפקידי הדרכה. וכמו להוסיף מכה על חבורה, מתברר כי יכולתם של בוגרי הפנימיות להסתגל לחיים עצמאיים לאחר סיום השהייה בפנימיות לוקה באורח קשה על-פי כל המדדים.

ילדים המועברים למשפחות אומנה סובלים גם הם מקשיים רבים. הליקויים בנושא זה נובעים מסיבות שונות, כמו: העדר כמעט מוחלט של חקיקה, קשיים באיתור אומנים והכשרתם, העדר תחושות יציבות ושייכות בחיי הילד, הקשר הסבוך בין האומנים והורי הילדים ודילמת הנאמנות הכפולה של הילדים לאומנים ולהורים.

שירות האימוץ במשרד הרווחה הוא הגוף היחיד המורשה לעסוק באימוץ בארץ. תחום האימוץ בארץ סובל אף הוא מכשלים משפטיים ומנהליים שונים, כמו: סמכויותיהם מרחיקות-הלכת של פקידי הסעד, העדר פקוח ובקרה והימשכות ההליכים המשפטיים.

לא זאת אף זאת: הגופים הממשלתיים, הציבוריים והפרטיים בישראל המטפלים בילדים בסיכון פועלים ללא תיאום ביניהם וללא ראייה מערכתית כוללת. בכך נגרם ביזור מיותר, תוך פגיעה קשה ביעילות הטיפול. ועדות וגופים ציבוריים כבר המליצו על הקמתה של רשות ממלכתית לטיפול בילדים בסיכון.

החוסרים בחקיקה עדכנית, שתסדיר באופן משביע רצון, צודק, חומל ויעיל את הטיפול בהרחקת ילדים ממשפחתם, זועקים לתיקון. החקיקה בישראל המסדירה הרחקת ילדים ממשפחתם נשענת על תפיסות חברתיות שאבד עליהן הכלח. היא ארכאית, חסרה, סובלת מכפילויות ובלתי-עקבית. זכויותיהם הבסיסיות של ילדים במוסדות ההשמה אינן נשמרות. למרות ההתרעות הרבות שהושמעו חזור והשמע לאורך זמן על-ידי ועדות ציבוריות, בתי-המשפט ושופטים, חוקרים וגופים אחרים, עדיין לא הוחל בחקיקת חוק ילדים ישראלי מקיף ומתוקן, הדרוש כל-כך. הצעות חוק מתוקנות כבר גובשו; קיימות בעולם דוגמאות לחקיקה מתקדמת, שניתן לאמצן לצרכינו. על בית-המחוקקים לעשות מעשה – ומייד.

בין השינויים החיוניים בחקיקה חייבים לבוא בדחיפות הנושאים הבאים:

§ הפסקת ההשמה הגורפת בפנימיות והסטת התקציבים הציבוריים לטיפול בילדים בסיכון – בקהילה.

§ ביטול ועדות ההחלטה והעברת ההכרעה המעשית על גורל ילדים לידי שופטים, תוך העמדת ייצוג משפטי למשפחות במקרה הצורך.

§ צימצום חובת הדיווח על-פי חוק העונשין.

§ איסור הרחקת ילדים שאינם בסיכון גבוה, או בעילת מחסור בשירותים בקהילה.

§ ביטול סמכויות פקיד הסעד להוציא צווי חירום לפני החלטת הרחקה בבית-משפט.

§ ביטול האיפול המלא המוטל בבתי-המשפט לנוער ופתיחתם לביקורת, תוך שמירה קפדנית על צנעת הפרט.