ועדת משנה בנושא השמה חוץ ביתית

ועדת המשנה בנושא "השמה חוץ ביתית" הוקמה מתוך מחויבות עמוקה, שחשו חברי הוועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה כלפי אוכלוסיית הילדים החיים במסגרות של השמה חוץ ביתית, ומתוך הרצון להעניק לאוכלוסייה זו תשומת לב מיוחדת. זאת, במטרה להביא לעיגון מסודר ומקיף של זכויות ילדי ההשמה החוץ ביתית בחוק, המבטא את הוראות האמנה הבינלאומית בדבר זכויות הילד ואת עקרונותיה.

הוועדה זיהתה את ילדי ההשמה החוץ ביתית כאותם ילדים הנמצאים בתהליך של השמה, שתחילתו בעת קבלת ההחלטה על ידי גוף מוסמך על אודות הוצאתם מן הבית וקביעת מסגרת השמה המתאימה עבורם, וסיומו עם שובם לביתם, הגעתם לבגירות או עם אימוצם. מדובר בילדים, החיים במציאות חיים מורכבת, הכוללת במקביל את הפרדתם מהוריהם ומביתם, לעתים גם מאחיהם, ואת ניסיונותיהם להשתלבות במסגרת חיים אחרת, היא מסגרת ההשמה החוץ ביתית.

מיהם ילדי ההשמה החוץ ביתית?

מספר הילדים שהושמו על ידי משרד העבודה והרווחה בשנת 2002 במסגרות של השמה חוץ ביתית עמד על 8,977 ילדים. מרביתם חיים במסגרות פנימייתיות. 1,641 ילדים מתוך קבוצה זו הושמו באומנה, שהם פחות מ–20% מכלל ילדים אלו (מתוך: ילדים בישראל – שנתון סטטיסטי. המועצה הלאומית לשלום הילד).

לפי אומדן חיו בישראל בשנת 2001 כ-75,000 ילדים מחוץ לביתם. מנתון זה ניתן ללמוד על השיעור הגבוה יחסית של הילדים החיים מחוץ לביתם בישראל. לתופעה זו סיבות מגוונות וביניהן סיבות היסטוריות-חברתיות הקשורות בהתפתחות המדינה ובבניינה בשנים הראשונות להקמתה. מרבית הילדים החיים מחוץ לביתם מתגוררים במסגרות פנימייתיות שלא על סמך החלטה של רשויות הרווחה, אלא על סמך החלטה של הוריהם. ילדי ההשמה, המהווים כ-15% מסך כל הילדים המתגוררים מחוץ לביתם בישראל, ייחודים בכך שמגוריהם מחוץ לביתם הם פועל יוצא של החלטה מכוונת של רשויות הרווחה בעניינם. החלטה זו מבוססת על-פי רוב על מצוקות אישיות, בעיות משפחתיות או סיכונים שלהם נחשפו ילדים אלו בבתיהם, אשר הצריכו את הוצאתם מביתם כאמור.

אחד היעדים המרכזיים שוועדת המשנה להשמה חוץ-ביתית של ילדים (להלן: ועדת המשנה) ביקשה להגיע אליהם בחוק היה שיפור המעקב מטעם המערכת אחר הילד ומצבו, כדי למנוע מצב שבו ילד הולך לאיבוד במערכת.

ועדת המשנה ראתה חשיבות מיוחדת הן במעקב אחר כל אחד מהילדים שבטיפול במערכת ההשמה החוץ-ביתית הן במעקב אחר המאפיינים והמצב של כלל הילדים שבאחריות מערכת זו.

מעבודתה של ועדת המשנה עלה שלעתים קרובות אין בידי המערכת מידע מלא ומדויק על מספר הילדים הנמצאים במסגרות ההשמה השונות, על מיקומם ועל מאפייניהם, ואין למערכת ההשמה החוץ-ביתית מידע אמין ומעודכן על שינויים החלים במאפייני הילדים הנתונים לאחריותה ועל צורכיהם. בכך נפגמת במידה רבה יכולתה של המערכת להיערך בדרך הראויה למילוי צורכי הילדים ולשמירת טובתם. יתירה מכך, יש עדויות לכך שגם המעקב אחר ילדים לא מעטים הנמצאים בהשמה חוץ-ביתית הוא לקוי. בין היתר נמצא שיש ילדים שלא נערכת בעניינם ביקורת תקופתית במשך שנים, ושהקשר של רשויות הרווחה עמם בעת היותם במסגרת ההשמה אינו רציף, כלומר אין למערכת הרווחה ידיעה בכל רגע נתון היכן הילדים שבאחריותה נמצאים, מה מצבם ועד כמה הטיפול שהם מקבלים ראוי ועונה על צורכיהם.

העובדה שגורמים רבים משתתפים בטיפול בילד מחייבת הגדרה ברורה של תחומי האחריות ותיאום בין הגורמים. ועדת המשנה ציינה שיש צורך ממשי בהבהרת תחומי האחריות ובהגברת התיאום במערכת, כדי להבטיח שהילד לא ימצא את עצמו אבוד במכלול הגורמים במערכת כפי שקורה היום לעתים קרובות.

הוועדה קבעה כי יש חשיבות עצומה לקביעת גורם אחד ברור במערכת שיהיה אחראי לילד בהשמה, וגם הוא וגם הילד ידעו כי הוא הגורם האחראי. גורם זה ידע בכל רגע נתון מי מטפל בילד, לאילו תחומים בחיי הילד המטפל בו אחראי, עד כמה הוא ממלא את תפקידיו והיבטים נוספים הקשורים לתפקוד ולתיאום בין הגורמים המופקדים על טובת הילד.

גורם זה יהיה אחראי גם למעקב אישי אחר מצבו של הילד – מצב רוחו, כיצד הוא מרגיש במסגרת שהוא חי בה, אם חלו שינויים בנסיבות חייו אשר מצריכים עיון מחודש בתוכנית הטיפול בו ועוד. במסגרת תפקידו זה הגורם האחראי אמור לעמוד בקשר רציף וישיר עם הילד ולשמש בעבורו דמות קבועה ומוכרת שעמה יוכל לשוחח על בעיותיו – וגם על דברים חיוביים בחייו.

ועדת המשנה קבעה כי האחראי לילד בהשמה חוץ-ביתית יהיה דמות קבועה: העובד הסוציאלי המטפל בילד במסגרת שהוא נמצא בה.

הוועדה גיבשה הצעת חוק חדשה, מקיפה וכוללת לעיגון תחום ההשמה החוץ ביתית של ילדים – תחום שעד היום היה מוסדר באופן חלקי ביותר בחקיקה.

עיקרי החידושים המקבלים ביטוי בהצעת חוק השמה חוץ ביתית של ילדים הם:

1. מוצע לעגן בחוק את מכלול הזכויות הנתונות לכל ילד בהשמה חוץ ביתית, ואת העקרונות שצריכים להנחות הגורמים השונים הפועלים במערך ההשמה, ובמרכזם ארבעת עקרונות האמנה (שוויון, טובת הילד, הישרדות והתפתחות והשתתפות).

2. בהצעת החוק מוסדרת אחריותה הכוללת של המדינה לדאוג לטובת ילדי ההשמה החוץ ביתית, ובכלל זה חובתה להעמיד לכל ילד מסגרת השמה מתאימה.

3. מוצע להסדיר בחוק אחד את זכויות כל הילדים, בגילאי 0-18, המתגוררים בכל סוגי מסגרות ההשמה החוץ ביתית (פנימיות, מעונות משפחתיים ואומנה) במשך כל זמן שהותם מחוץ לביתם.

4. מוצע להסדיר בחוק את זכויות הילדים באומנה ואת יחסי הגומלין שבין הילדים, הורי הילדים, האומנים, המדינה ומעמד כל אחד מגורמים אלו (עד היום לא היתה סוגיה האומנה מוסדרת בחקיקה כלל).

5. ההצעה מעגנת חובת רישוי לפנימיות ולאומנה, ובצידה הוראות מפורטות המתייחסות לתנאי הכשירות ולקבלת רשיון לאומנה.

6. ההצעה מתייחסת למגוון אומנות ייחודיות וביניהן מעגנת, לראשונה בישראל, מעמד משפטי ברור לאומנה בידי קרובי משפחה ולאומנה ארוכת טווח.

7. ההצעה מעגנת התייחסות מפורשת לחובת המדינה להביא למימוש זכותם של ילדים לקשר עם הוריהם, ולפעולה למימוש זכותם לגדול עם הוריהם, ככל שהדבר עולה בקנה אחד עם טובתם. זאת בצד עיגון אחריות, חובות וזכויות הוריהם, בעת שילדיהם שוהים במסגרת של השמה חוץ ביתית.

8. ההצעה קובעת מגוון מנגנוני בקרה ומעקב, שתכליתו לקדם את טובת הילדים בהשמה חוץ ביתית בכל עת. ביניהם מעגנת ההצעה המלצה למנות לכל ילד "אחראי על ילד בהשמה", שתפקידו ללוות את הילד במהלך שהותו במסגרת ההשמה, לעקוב אחר מצבו ואחר התממשות תוכנית הטיפול בעניינו.

דו"ח הוועדה בנושא השמה חוץ ביתית (קובץ PDF)

הוצאת ילדים מביתם בידי שירותי הרווחה - מסמך רקע של הכנסת , 2005 (קובץ word)